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        黄明涛最高国家权力机关的权力边界

        选择字号   本文共阅读 3789 次 更新时间2019-03-10 21:41:33

        进入专题 最高国家权力机关   权力边界  

        黄明涛  

        摘要 宪法第62条第16项对全国人民代表大会作了兜底式授权鉴于全国人大在我国的特殊优越地位如何在宪法框架内为其划定权力边界是理论上与?#23548;?#19978;的重大议题宪法上所称的最高国家权力机关应当作为一个规范概念予以把握以判断全国人民代表大会的权限第一最高国家权力机关的最高?#31508;?#25351;在公权力机关序列中的相对优越而不是绝对无限第二最高国家权力机关在行使监督权时不应损及被监督者依据宪法而享有的职权的完整性与独立性第三最高国家权力机关的实际行动能力?#26412;?#23450;了应当由其行使的职权?#31508;?#26377;限的

        中文关键词 宪法第62条最高国家权力机关权力边界权力监督


        一问题的提出全国人民代表大会的权力是否有宪法界限

        全国人民代表大会是最高国家权力机关?#20445;?#23466;法第62条具体列举了全国人大享有的职权涵盖了诸多方面该条第16项更进行了兜底式地概括授权规定其可以行使应当由最高国家权力机关行使的其他职权这使得全国人大不被列举式授权所限而可以在更多事项中以更多种方式行使权力本文认为最高国家权力机关应?#31508;?#19968;个从特定的政治哲学和立宪主义原理之中推导出来的提供规范标准的概念而全国人大则是被一部具体的规范宪法所授权的宪定机构后者本身不能自动生发出任何权力如果全国人民代表大会与最高国家权力机关纯粹是同一个概念的不同表达这相当于没有提供任何法定标准或权力边界从最低限度的形式法治或立宪主义原理来看这是不可接受的

        不仅如此全国人大是否享有无限的权力这一诘?#26102;?#25105;国当前宪法监督制度的核心特色所加重最高国家权力机关在概念上应当区别于全国人大厘清前者的性质并由此推导出其应有权力的类型范围目的以及行使方式等是值得认真对待的工作下文将首先?#25945;?#26368;高国家权力机关中的最高一词的含义表明其只意味着相对优越而非绝对无限?#20445;?#36827;而本文将分别从权力监督原则的视角和机构行动能力的视角来?#27835;?#26368;高国家权力机关所应当享有的权力类型以及必然附随的权力界限


        二所谓最高?#20445;?#35268;范含义的限定与澄清

        最高国家权力机关这个概念因冠?#23567;?#26368;高这个前缀词所以暗示了某种首要性优越性或至上性这就进一步引发了一种从最高到无限的观念溢出效应本文认为至少有两个方面的结构性原理决定了最高国家权力机关的最高在实质意义上只能是相对优越而非绝对无限

        一从国家权力机关的初?#38469;?#26435;逻辑看最高国家权力机关的相对优越性

        第一全国人大不是排他性地接受人民授权的国家机关根据宪法第2条我国一切权力属于人民?#20445;?#20154;民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会这两款文字的字面含义是很清楚的人民作为主权者?#35748;?#20840;国人大授权也向地方各级人大授权不存在?#35748;?#20840;国人大作一次性完整授权再由后者将权力转授予地方人大的逻辑被定义为最高国家权力机关的全国人大既不是主权者也没?#26032;?#26029;来自人民的初?#38469;?#26435;

        第二根据选举法的规定全国人大由间接选举产生从机构建置的角度看最高国家权力机关的产生依赖于自下而上的各层级权力机关的选举行为这意味着国家权力机关序列的建构是由基层逐渐上升至中央的最高的国家权力机关实则最后被创建

        二?#29992;?#20027;集中制的变形呈现看最高国家权力机关的宪法地位

        1982年宪法明确承认了民主集中制原则这是与国家机构相关的宪法原则不能不与国家权力机关产生关联本文需要?#25945;?#26368;高国家权力机关的权力属性范围以及由此具备的宪法地位以便回答最高?#31508;?#21542;为法律上之无限这一问题那么我们就需要阐明在不同国家机构之相互关系的意义上民主集中制的原则?#31508;?#21542;给出了明确的规范要求

        第一从国家机构的组织产生上看不同机构之间的关系民主集中制一直很稳定地被理解为两个具体方面其实质也?#20174;?#22312;了宪法第3条第23款当中即人民代表机关都由选举产生对人民负责受人民监督国家行政机关监察机关审判机关检察机关等都由人民代表机关产生对它负责受它监督可以看出人民代表机关?#31508;?#32452;织建置上的线索这是在整体上对人民代表大会制度的把握而非将最高国家权力机关这个单一机关作为组织建置的原点

        第二从不同国家机构之间的权力配比或权力关系来看民主集中制原则在内涵上显得不太确定无论从宪法第3章有关各国家机构的具体条文的规范要求来看还是从各国家机构的客观功能的视角作反思?#38469;?#24471;我们不能将宪法第3条第1款的民主集中制演绎为要求国家公权力被某一个机关集?#34892;?#20351;?#20445;?#35748;?#20828;?#36825;一点也就必然为判断何为应当由最高国家权力机关行使的其他职权设定了某种底线标准


        三从权力监督原则看最高国家权力机关的权力界限

        宪法第62条前15项以及第6364条等个别条款罗列了全国人大享有的具体职权包括若干典型的起到监督效果的权力因此可以认为应当由最高国家权力机关行使的其他职权应当可包括一些起到监督作用的具体权力从而与其特定地位以及宪法总纲部分的原则性规定形成呼应那么如何确定最高国家权力机关行使监督权的界限为了更加严谨地作?#27835;z?#27492;处以人民代表大会与审判机关的关系为例作一定的展开

        第一作为获人民授权?#36234;?#26500;公权力体系的各级国家权力机关而言必须将特定的专门权力完整完全地授予相应的国家机关宪法第128条规定人民法院是国家审判机关宪法第131条进一步确认了人民法院独立行使审判权从权力分工的角度讲审判权作为国家权力的一种类型已经被宪法法律所确认当各级国家权力机关依法产生同级审判机关的时候审判权就被完全地授予了后者而不再由前者所保?#23567;?#23454;际上对审判权等明确具体的公权力类型而言国家权力机关充当了人民与相应的公权力机关之间的制度化的授权管道这一管道当然不能把相关权力据为己?#23567;?

        第二既然审判权已作完整完全的授予则国家权力机关对审判机关进行监督的方式和效果必须不剥夺不架空后者的独立审判权不能损及这一权力的核心部分最直观的一点就是不能以监督的名义代替审判机关就具体的法律争议作出影响相关?#31508;?#20154;权利义务的决定我国的宪法体制与权力分工安排不会允许最高国家权力机关僭越行使审判职能或干扰到审判权的独立行使随着监督法的制定与实施人大监督的体制机制建设取得重大进展行使监督权既不能失职也不能越权的总原则在制度层面得到了进一步巩固

        第三与上述要求相得益彰的就应该是国家权力机关对监督权的行使应当符合监督的本义应当与自身的人员构成能力与工作方式相匹配从而避免进行不专业地低效率地非建设性地监督国家权力机关作为人民的代表机关应该代表人民去知悉和评价审判机关的整体工作情况关于代议机关适合做什么是?#34892;?#23458;观规律可循的


        四从行动能力的视角看最高国家权力机关的?#23454;?#32844;能

        一个特定的具体的国家机关在事实上适合于履行何种职能从而有资格要求获授予某种相应的法定权力?#20445;?#26159;一个必须基于对该机构之行动能力的客观评估之上的判断有时这种判断会与宪法法律的文本表述不尽一致因为制宪者或立法者完全有可能基于各种原因而授予某个机关一种与其并?#40644;?#37197;的权力?#26377;?#24335;上我们不能否认这种授权的合法律性?#20445;?#20294;实际情况可能是该项职权或者长期不被行使或者因应现实需要而?#38405;持指?#36896;过的方式被行使或者逐渐转而由其他更为适合的机关行使从而偏离了法律文本对于职权配置的最初设计

        (一)非常设机关

        在当代中国最高国家权力机关是非常设机关1982年宪法修改的重点和亮点之一是强化全国人大常委会的职能越是增强常委会的行动能力就越是展现了大会的权威也越能够加强人民代表大会制度这里隐含的逻辑是大会理所当然地是非常设的其机构性日常性行动性的一面由常委会来?#24615;?#21644;体现就全国人大与其常委会之间的权力配置与界分来看如今宪法?#23548;?#23545;宪法文本的偏离已经有目共睹这引发了一些争论和反思

        本文认为非常设机关这样一种规范定位所引发的机构行动能力方面的后果是非常深刻而全面的(1)非常设机关意味着该宪法主体不得演变为常设机关?#20445;?#21542;则就会出现两院制?#20445;?#20854;作为一种制度选项已经在1982年被否决了(2)非常设机关仅为特定时空之代表聚集?#20445;?#20854;缺乏恒常的自主意识因而缺乏行动能力(3)非常设机关的定位固化了非专职主义的代表制度与代表观阻碍了人大代表履职能力的积累传承与提升因而也阻碍了全国人大的整体行动能力的提升

        (二)政治象征

        在当代中国最高国家权力机关具有一种不可替代的政治象征价值?#20445;?#21363;通过它的运作可使得有关国家机关政策或特定事项获得在宪法秩序内最高程度的正当性支持相对于全国人大具有的崇高宪法地位其极为短暂的会期更显珍贵这无疑凸显了更大政治象征价值最高国家权力机关在现行宪法体制下的功能主要在于为相关的公权力机关全?#20013;?#30340;政策特定的事项或决定供给政治正当性?#20445;?#32780;非主动积极具体深入地设计谋划反?#21019;?#21830;相关政策

        本文认为应当由最高国家机关行使的权力是符合如下特征的权力(1)所涉职能或议题具有全局重要性需要政治?#21576;保?2)在相关法律程序中所处理的事项的主体内容政策或决定已接近成熟基本无需更多实质性的审议但相对而言更需要程序上的正式完结和确认(3)所涉职能或议题在性质上?#38469;?#19978;需要与其他机关或主体的权力程序行为相配合或者尤其需要经由后者启动而行使无需主动行使


        五结语一个立宪主义的全国人民代表大会

        从规范层面对全国人民代表大会的权力边界予以把握之后不等于回答了其权力行使从规?#20828;g导?#30340;过程中可能面对的其他制约或限制如基本权利基本权利可以作为全国人大权力行使当中的某种实际界限?#20445;?#36825;与本文着重处理的问题宪法第62条第16项的空白授权中包含了何种权力边界是彼此支撑也有所区别的

        综上所述本文所得出的结论只是初步的主要有第一最高国家权力机关只具有公权力机关序列中的相对优越地位并不具有主张无限权力的宪法依据第二充当公权力监督者的最高国家权力机关必须以尊重被监督者之核心职权的方式行使该监督权第三必须基于对全国人大在当前的行动能力的客观认?#29420;?#21028;断应当交由其行使的宪法未列举权力的具体类型全国人民代表大会的地位与权力始终扼住了人大制度的理论咽喉因此必须在宪法学上作?#20013;?#19981;?#31995;?#23457;视建构与发展但毫无疑问我们想要的必定是也只能是一个奉行立宪主义价值观的全国人大

        期刊名称中国法学文摘期刊年份 2018年 期号 1



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        本文责编陈冬冬
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